人事勞動兩部門合并 政策法規如何對接
　

來源： 法制日報

    在此次國務院機構改革中，由原人事部和原勞動和社會保障部合并組建成的人力資源和社會保障部業已掛牌。不過，據了解，各地方的人事局和勞動局尚未合并。

    對于兩部門合并所面臨的困難，人力資源和社會保障部的相關人員態度樂觀，因為“原人事部和原勞動和社會保障部最初就是同一個部門，并且業務本身內在聯系緊密，相互間也有多方面的融合，因此整合難度并不太大，原有相關部門的職能調整會相對比較容易”。

    但有關專家表示，兩部門職能的合并在現有形勢下還需要一個過程，特別是相關法律法規的整合、調整，還有一些細節問題需要予以特別關注。

    立法整合人才市場和勞動力市場

    一個新畢業的大學生現在找工作，在不同的地方，可能面臨著截然不同的程序：

    在海南省，大學生需要帶著派遣證及相關證件先到海南省大中專畢業生就業指導中心報到，辦理人事關系的轉接或干部身份的認定和保留，然后可以到海南省人才勞動力市場自主擇業，這個市場匯集了機關事業單位和企業大量的招聘信息。如果應聘到企業工作，只需跟企業簽訂勞動合同。

    之所以如此便捷，是因為早在1993年，海南省的人才市場和勞動力市場就合二為一了。

    而在那些人才市場和勞動力市場并存的地區，大學生找工作的流程卻是這樣的：

    大學生如在人才市場擇業并落實就業崗位后，由人才服務中心幫他辦理就業手續、干部身份的認定和保留等一系列手續。如果跟企業簽訂了勞動合同，如有需要還要去勞動部門做勞動合同鑒證，此后的繳納社會保險等手續也要去勞動部門辦理。如果某個大學生畢業時暫時沒找到工作，還需要去勞動部門辦理失業登記手續。大學生需要在兩個市場間跑來跑去。

    現狀

    市場不統一造成資源浪費

    “人力資源市場不統一不僅給求職者帶來了不便，兩個部門的重復設置、各自為政也造成了資源浪費。”中國政法大學政治與公共管理學院教授劉俊生說。

    2000年12月，原勞動和社會保障部出臺了《勞動力市場管理規定》。2001年9月，原人事部和國家工商總局又共同出臺了《人才市場管理規定》。“這兩個規定的內容相似，只不過一個是從勞動部門、一個是從人事部門的角度出發來進行規定的。”勞動法專家左祥琦說。

    據了解，人才市場管轄的民營人才中介服務機構或勞動力市場管轄的民營職業介紹機構都屬于特殊行業，需要有關部門的前置審批，而這兩個前置審批程序是由人事部門和勞動部門分別來做的。

    “實際上，人事勞動兩個部門這種職能交叉的結果，客觀上也給一些黑職介提供了一定的生存空間。比如一些沒經過審批的黑職介，人事部門來查時就說是勞動部門批的。而勞動部門來查時，又說是人事部門批的。兩個部門誰批都是合法的，但兩個部門是不互通信息的。依法行政有一個管轄問題，不能互相干涉，這就形成了執法監管上的真空。”左祥琦說。

    業內人士稱，人才市場和勞動力市場這種各自為政的最終結果，一方面限制了人力資源市場的發展，一方面使得職位供求信息不暢通，最終影響到廣大求職者的就業。

    建議

    整合立法需關注多個細節

    兩個市場的合并，最終需要統一的法律法規來規范，這也是人們最為關注的。今年早些時候，原人事部新聞發言人孔昌生曾向媒體透露，正會同有關方面起草人力資源市場條例。然而，目前有關這個條例尚沒有更進一步的消息。

    不過，一些資深法律專家對這一條例的制定，紛紛出謀劃策。

    一位專家指出，在起草這個條例時，首先應按照保障民生促進就業這一總的原則，解決以前兩個部門立法標準不統一的問題，也就是《人才市場管理規定》、《勞動力市場管理規定》和《就業服務與就業管理規定》的統一問題。

    比如《勞動力市場管理規定》規定，職業介紹機構分為非營利性職業介紹機構和營利性職業介紹機構。其中，非營利性職業介紹機構包括公共職業介紹機構和其他非營利性職業介紹機構。公共職業介紹機構，是指由各級勞動保障行政部門舉辦，承擔公共就業服務職能的公益性服務機構。在《就業服務與就業管理規定》中，又對公共就業服務機構從事經營性職業中介活動向勞動者收取費用的行為做了懲罰性規定。而在《人才市場管理規定》中，并未對人事行政部門的營利行為作相應規定。

    “整合人才市場和勞動力市場時在立法上應該沒有太大障礙，主要是整合《人才市場管理規定》和《勞動力市場管理規定》兩個部頒規章，內容包括求職、企業招聘、人力資源服務機構的設立等等。對政府辦的職介機構一定會有很具體的規定，對市場化的營利性機構，可能有一個資質和基本條件的限制。”左祥琦說，另外，立法時可能會對公共就業服務部分做一些具體規定，包括在招聘過程中對就業歧視的限制等。

    另一位專家則指出，立法時所要面對的主要問題并不是社會上的中介機構怎么管，那些機構的管理原則都很明確了，關鍵是政府所屬的人才服務機構怎么改制。應當明確政府及其部門能否舉辦營利性職業介紹或人才中介機構，統一對民營中介機構的監管和執法。

    “降低申辦民營中介機構過高的資格限制也非常重要，準入門檻太高，使得很多民營中介機構進不來，客觀上限制了人力資源市場的發展。”這位專家說。

    “一個市場經濟的國家，人力資源市場的繁榮應該依靠市場的力量，而不是政府機關親自去辦中介機構等其他事務。最終這個人力資源市場會隨著企業的市場競爭行為而細化，會自發形成專門為大學生謀職的市場，也會有專門為企業家、專業技術人員謀職的市場等等。”劉俊生說，“目前，我國的人力資源市場并不繁榮，需要政府轉變角色，大力培育和監管市場，盡量降低職介市場的準入標準，本著部門利益服從國家利益的原則制定相關的法律法規。”

    左祥琦表示，人力資源市場條例的制定可能主要是統一標準和規范，未必能解決所有問題，關鍵是執行，兩個市場能否徹底打破界限仍需觀望。

    盡快出臺社會保險法統一社保制度

    人力資源方面現存問題

□人才市場和勞動力市場立法標準不統一如何對接

□統一標準和規范徹底打破兩個市場界限社會保障方面現存問題

□兩套管理體系造成社會保險制度不統一如何對接

□加速社會保險立法進程建全民一體社保

    采訪中，有人給記者講了這樣一件事：

    一名職工退休了，他原來在事業單位工作，單位并沒有為他們交養老保險，他在這個事業單位干了二十多年，后來調到了一個地方企業，開始隨著企業交保險，幾年之后他從企業退休了。他只交了幾年的保險，但按規定他有二十多年的視同繳費年限，但他退休后每月卻只領到幾百元養老金，不到跟他同等條件在企業工作的人退休后養老金的二分之一。

    專業人士分析說，這是因為現在的養老保險分為兩塊，一塊是單位繳納部分，一塊是個人繳納部分，這二十多年的“視同繳費”指的是單位繳納部分視同，而他調動以前的個人賬戶是零。

    據了解，個人賬戶是零，對養老金數額有很大影響，因為養老金由不同的部分組成，有幾部分是與個人賬戶的數額相關的，個人賬戶累積太少就會導致他的養老金數額跟別人形成差距。

    現狀

    社保制度不統一顯失公平

    有關人士介紹說，目前我國城鎮職工是兩套社會保障體系，一套是城鎮機關、事業單位社會保障體系，一套是企業職工社會保障體系。兩部門合并后，主要解決的是：城鎮機關事業單位和企業職工之間社會保障不統一的問題。

    伴隨著事業單位的改革，事業單位正在從公費醫療以及中央財政拔款的退休金制度，逐步向企業繳費型的基本養老保險、基本醫療保險過渡，但是進展非常緩慢。

    北京大學勞動法與社會保障法研究所副所長葉靜漪認為，正因為事業單位和企業社會保險制度的不統一，人員的流動尤其是從事業單位向企業流動將會使個人遭受經濟上的損失，這成為阻礙了人力資源流動的一個主要原因。

    “另一方面，事業單位的社會保險與企業不統一，沒有社會化，隨著退休職工越來越多，事業單位自身的經濟負擔會越來越重，不利于自身的發展。在人才應用上也造成不適應的人不出去，有才能的人進不來的局面。”葉靜漪說。

    社會保障制度的不統一除了帶來人力資源流動不暢和影響事業單位自身發展外，因社會保障水平差距過大而造成的社會公平的缺失也成為眾人關注的焦點。

    “以養老保險為例，企業職工和機關事業單位的差距一般在3至4倍，有些地方甚至能達到5至6倍，這個差距現在也成為一種社會不穩定因素。職工退休后往往會做橫向和縱向的比較，那些原來在機關事業單位工作，后來響應國家號召到企業去的人，退休后和原來機關的同事一比，養老金差距五六倍，自然很不平衡。”中國人民大學勞動人事學院專家楊利雄說。

    “社會保障制度的設計不僅要考慮到對經濟發展的影響，還要考慮到社會穩定、社會安定團結的需要。從長遠來看，更要考慮到人與社會的全面發展。一套完善、公平的社會保障制度，能夠保證這個社會健康、持續、穩定地向前發展。”中國人民大學勞動人事學院副教授韓克慶說。

    建議

    統一事業單位社會保險制度

   “原人事部與原勞動和社會保障部的兩套管理體系是造成社會保險制度不統一的一個原因。而兩部門合并帶來的一個最直接的好處是，將會推動企事業單位社會保險制度的統一。”葉靜漪說。

    記者了解到，我國的社會保障是一個大概念，包括社會保險、社會救助、社會福利和社會優撫4部分。目前社會保險工作主要在新組建的人力資源和社會保障部，社會救助、社會福利和社會優撫仍然由民政部管理。社會保險又分為養老、醫療、失業、工傷和生育5大險種。

    “從國務院有關養老、醫療、失業保險制度的文件看，都希望事業單位參加，但因為管理體制沒有理順，很多事業單位并沒有完全向社會保險轉變，社會保險費的繳納不到位，特別是醫療保險，基本上很多單位還是在原來的體制內，由各單位來承擔，還沒有社會化，使醫療保險制度的進程或多或少受到一些影響。”葉靜漪說。

    據了解，在國務院出臺的法規中明確注明適用事業單位的保險只有兩個，分別為1998年的《國務院關于建立城鎮職工基本醫療保險制度的決定》和1999年的《失業保險條例》。除此以外，法規層面的還有《工傷保險條例》，但并未明確將事業單位包括進去。直到2005年，原勞動和社會保障部、原人事部等又出臺了《關于事業單位、民間非營利組織工作人員工傷有關問題的通知》，事業單位的工傷保險才得到明確。而事業單位的養老保險和生育保險除了一些政策性規定，也沒有明確的法規將其與企業統一。

    “對事業單位來講，主要推動的是養老保險和醫療保險的社會化，國務院規定或者部門規章都已經把它納入到這個范圍里了，但實際的進展非常緩慢。”葉靜漪告訴記者，一般的事業單位不會把5個險種都上全，多數單位只為職工辦了醫療和養老兩個保險，有的加上失業保險。工傷和生育保險比較亂，按規定，這兩項保險職工個人不用繳費，由用人單位承擔繳費義務，但是很多單位不參加，特別是生育保險的參保率很低。不僅是事業單位，企業也存在這個問題。

    “目前迫切需要的是建立一個統一明確的社會保險制度。”楊利雄說。

    “正在起草中的社會保險法對建立統一的社會保險制度應該會有推動。但是，社會保險法在起草中會遇到很多困難，其中就有關于機關事業單位社會保險的改革與制度設計問題。除了制度性規定外，技術層面比如社會保險費跨地區轉移和企事業之間流動銜接等，跟事業單位改革進展緩慢都有關系，這無形中阻礙了社會保險法的立法進程。”葉靜漪說，兩部門合并后，對于加速社會保險法的立法進程有著積極意義。

    趨勢

    社保建設的基礎是全民一體

    兩部門合并的同時宣布成立國家公務員局，公務員是參加社會化的保險制度還是延續現有的中央財政撥款的福利制度呢？

    “公務員社會保險在很多國家也是單立的，因為它畢竟比較特殊，在制度設計上可以有些特別的考慮。”葉靜漪說。

    “長遠來看，公務員的養老、醫療保險將會向全民一體的社會保險體制過渡，但目前這個階段有它的特殊性，社會保障制度本身的建設有一個適應社會發展的轉變過程。”韓克慶認為，社會保障建設的基礎平臺應該走向全民一體，哪怕這種全民一體的制度設計水平低一點，在這個基礎平臺之上，再構建有差別的制度，比如職業年金、職業福利等。

    楊利雄認為，公務員的改革方向是必須建立保險制度，也要繳納保險費。公務員在國外也是單獨管理，但待遇并不比其他職工高出很多。

    另一個特殊群體——農民，他們的養老保險又將如何解決呢？

    據介紹，我國的農村養老保險早在上個世紀80年代就開始了。1998年機構改革時，農村養老保險從民政部轉到原勞動和社會保障部，但效果并不理想。

    “目前大家對如何建立和完善農村社會保險制度的意見不太一致，有的認為應單獨解決，有的認為應當納入統一的規范。”葉靜漪說，希望社會保險法的出臺對建立農村社會保險制度有推動作用。

    “兩部門合并有利于制度的統一，但必須有一個過程。”楊利雄說。